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关于“十四五”时期积极应对我国粮食安全思考与对策研究
粮食安全是国家安全、经济发展与社会和谐稳定的重要基础。2020年全国两会期间，习近平总书记指出：“手中有粮、心中不慌，在任何时候都是真理”。这一重要论断不仅为我们谋划守住粮食安全底线指明了方向，而且也是在当前复杂特殊的经济形势下，对粮食安全响鼓重锤。面对复杂多边的粮食贸易环境，党中央明确提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。“十三五”期间，持续深化农业供给侧结构性改革，显著改善我国农业基础设施，粮食生产质量和效率均明显提升。我国粮食库存充裕，市场稳定，粮食安全形势持续向好，但粮食安全的基础仍不稳固，结构性矛盾仍然存在，粮食供求在未来还将长期处于紧平衡状态。在新冠肺炎疫情冲击下，国际粮食市场波动加剧，世界粮食安全形势空前严峻。“十四五”规划是中国两个百年目标的交汇期，也是中国全面开始社会主义现代化建设征程的首个五年规划，牢固树立总体国家安全观和新粮食安全观，深入实施国家粮食安全战略，加快构建高层次、高质量、高效率、可持续的国家粮食安全保障体系，对于切实提高我国粮食安全保障能力具有重要意义。
1.我国粮食安全现状
随着时代发展，粮食安全从最初强调数量安全、质量安全已发展到现在的粮食生态安全［1，2］。中国用全世界约1/10的耕地养活约世界总人口的1/5，这也成为我国农业发展与粮食安全面临的严峻考验。经过不懈努力，中国实现了由“吃不饱”到“吃得饱”，并且“吃得好”的历史性转变，在粮食安全方面取得了的巨大的成就［3］。2020年全国粮食总产量为66949万t，其中谷物产量61674万t［4］。
然而，我国粮食和主要农产品的供需将中长期处于“紧平衡”状态，结构性矛盾突出，质量安全存在隐患［5］。在品种结构方面，小麦产需平衡有余，但专用优质小麦供给不足。2019年我国小麦进口348．76万t［6］，国内优质强筋小麦市场需求量为
600万～800万t，缺口约300万t左右［7］。另外，稻谷产大于需；
玉米产需长期趋紧；
大豆80%依赖进口，2019年我国大豆进口8851．28万t，比2018年增长0．5%［6］。
随着逆全球化思潮加剧、贸易保护主义抬头、新型冠状疫情全球蔓延等为全球粮食市场贸易风险和不确定性增加［8］，中国农产品的贸易逆差近年来呈增长趋势，2019年贸易逆差高达700多亿美元；
我国的粮食进口来源相对集中，一旦发生中美贸易摩擦类似事件，限制我国粮食贸易，将对国内粮食安全造成巨大冲击［11，12，13］。
2.当前影响粮食安全的主要因素
粮食安全意识薄弱
目前，我国人均粮食占有量约470kg，稳定在世界平均水平之上［14］。我国粮食生产连年丰收，但随着社会经济高速发展，人们粮食安全意识薄弱。江雪等［15］研究表示国人粮食安全认知度不高，浪费严重。一是“舌尖上的浪费”，每年国人在餐桌上的食物浪费难以数计。二是粮食危机意识缺乏，城镇化的发展为人们生活带来极大的便利，但庄稼长势和产量被认为仅是农民的生计问题。三是轻视粮食生产严重，地方政府为招商引资，将高质量耕地用于建设用地换取经济增长；
农户种粮意愿不高，种粮不如买粮划算，粮食安全意识薄弱。
主要农作物新品种同质化严重
在“十三五”期间，新《种子法》颁布实施、种业“放管服”改革和种业创新成果的不断积累等，我国审定了各类型品种1．68万个，其中水稻和玉米是审定品种的主体，占82．0%；
绿色优质专用品种占比约20%，为农业生产提供了优质种源［16］。然而，同时由于品种审定渠道变宽、试验周期变短、多种审定标准分类以及引种备案制度实施，导致市场上的品种数量急剧增加，出现了阶段性“井喷”现象，进而转变了农作物品种供求关系，品种出现了“掉价”的新现象。
审定品种数量远远没有跟上品种质量，农作物新品种同质化问题突出。新审定品种在产量、品质、抗性、生育期等方面没有明显差异［17］，以种质资源的局部改良和迎合审定标准为主［18］。目前我国产学研衔接机制不顺畅，种业公司在品种研发上模仿育种问题严重，缺乏资源创新能力，种质资源的全面系统鉴定、发掘、创新不足，种质遗传背景狭窄，育种材料雷同，突破性品种不多，如国内主推的两系杂交稻品种，父本主要源于扬稻6号，母本主要来源Y58S、广占63S，玉米种子企业自郑单958（2000年审定）和先玉335（2004年审定）品种审定至今，没有突破性的新品种，且近期选育主推品种的一些亲本以
生产应用的骨干品种亲本进行改良而获得为主［19］。
耕地数量质量均有所下降
耕地是粮食生产的根基，耕地数量和质量是影响粮食产量的主要因素。非农建设不断侵蚀农业耕地，大量耕地资源被占用；
农业经济、产业结构调整，耕地“非粮化”现象突出，导致耕地面积持续减少，我国人均耕地面积只有世界平均水平的一半，为我国粮食安全带来极大阻碍。2020年全国粮食播种面积1．17亿hm2，粮食播种面积增加70．4万hm2，增长0．6%，2019年全国粮食播种面积1．16亿hm2，比2018年减少97．47万hm2，下降0．8%［4，20］。目前我国耕地总体质量欠佳，高产稳产的高标准农田数量少，中、低产田比例高。截至2019年底，全国耕地质量平均等级为4．76等。其中，一到三等耕地面积为0．42亿hm2，占耕地总面积的31．24%；
四至六等为0．63亿hm2，占46．81%［21］。为追求产量最大化，化肥、农药和地膜的过度使用、耕地过度开垦、耕作技术不当和复种指数偏高，导致土壤板结、地力衰减，耕地质量严重下降［22］。尽管已采取耕地占补平衡的措施，但新增耕地以干旱地、盐碱地、涝洼地等居多，“占优补劣”现象严重。另外，新补充的耕地需要较长的熟化时间［23］。
会种能种的劳动力不足
随着我国农业转型升级、城镇化和工业化的高速发展，我国农业劳动力在结构、数量、素质等方面发生了根本性变化［24］。以青壮年为首的农村劳动力转移到城镇，由原来的粮食生产者转变为粮食净消费者，农村会种能种的劳动力不足，耕地抛荒现象突出。低素质化、女性化、高龄化和兼业化是目前从事农业生产活动人员的显著特点，一定程度上降低了农业劳动生产率和土地生产率，并影响了高新技术在农业生产中的应用，不利于农业发展和粮食安全［25］。
粮食储存安全存在危机
第三次全国性粮食库存大清查表明，我国粮食质量总体良好，储存较为安全；
但薄弱环节也较为突出。我国先后修建了许多国家粮食储备库，但其远远不能满足我国粮食安全储备的需求，地方仓储设施明显落后（如东北地区简易仓囤、南方地区老旧仓房）、粮食质量监督检验设备老化，为粮食安全储存带来了极大隐患［23，26］。尽管粮食储藏技术及仓储条件不断改善，但绿色储存技术仍是瓶颈，粮食储存企业存在磷化铝片剂、马拉硫磷杀虫剂等储粮药剂滥用，极大危及粮食质量安全［27］。
抗灾减灾能力滞后
全球气候剧烈的变化导致自然灾害频发与新冠疫情等重大突发事件为保障我国粮食安全带来巨大挑战。农业生态环境恶化，使粮食生产形势不容乐观，区域性、阶段性自然灾害并存。当前影响我国粮食产量的主要农业自然灾害以旱灾为主，洪涝灾害、低温雨雪冰冻灾害次之［28］。2020年全国农业气象年景总体偏差，未来全球气候变暖将持续，由此带来的异常气候和极端天气将持续，加剧了粮食生产的不确定性，为我国粮食安全保障带来巨大挑战。
“十三五期间”我国经济发展已经进入新常态，经济正从粗放增长转向质量效率型集约增长转变，农业的发展环境发生了巨大变化［29］。目前我国约有两亿多的农户，在异常气候和极端天气时，家庭联产承包制的个体小规模经营模式的弊端开始显露因素，无力进行农业基础设施，抗灾减灾能力滞后［30］。我国人均水资源占有量约为2200m3，仅为世界平均水平的1/4，加上农业基础设施老化失修，在抵抗旱灾时灌溉能力减弱，全国耕地中较为完善的灌溉设施的水浇地不到15%［31］。
政策扶持不到位
我国自2004年以来连续多年把促进粮食增产摆在农业发展的优先位置，逐步建立起以种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、粮食收购最低保护价格和临时收储制度配合直接补贴政策等农业支持政策体系［32］。随着国内外经济形势与市场的变化，这些农业支持保护政策已经滞后于形势变化需求［33，34］。粮食安全保障包括粮食供给、粮食结构的多元化保障。目前我国的粮食政策在谷物主粮供给的保障远高于杂粮作物，杂粮种植在农业政策支持下与小麦、玉米、水稻等生产和经济效益难以竞争，导致我国农作物种植结构不健全［35］。
农业支持保护政策欠缺相关的激励、监管机制。国家出台了“占补平衡”以及“增减挂钩”的政策，但在执行中因缺乏相应配套的有效激励、问责机制，导致近年来我国耕地数量和质量均有不同程度下降。种粮补贴本是调动农业种植的积极性，以提高我国粮食产量，但因政策扶持力度不到位而偏离了粮食补贴的初衷，主要体现在种粮补贴缺乏弹性，按照耕地面积“一刀切”的方式，不算单产、品种、质量，补贴金额不会按年际之间的市场价格变化而有所变动；
补贴按照土地承包权粮食种植补贴是直接补助给农户，导致通过流转土地真正从事粮食生产的新型经营主体难以获取，种粮补贴无论是在收益范围还以收益
质量上都大打折扣［36］。最低收购价政策和临时收储政策带来国内外粮食产品价格倒挂、粮食价格“天花板效应”问题突出和进口压力剧增，同时，国际粮食贸易环境复杂化，需设计调整合理的粮食保护支持政策，以适应我国对粮食安全极其复杂的需求［37，38］。
3.“十四五”时期积极应对粮食安全的对策建议
强化粮食安全意识教育
“厉行节约、反对浪费”是习近平总书记一直大力提倡的社会风尚。加强粮食安全意识教育，一是具有危机意识，绷紧粮食节约这根弦，大力倡导勤俭节约，坚决制止餐饮浪费行为；
地方政府要保障粮食安全放在突出位置，毫不放松抓好粮食生产，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上。二是树立责任意识。保护粮食安全，全民有责，每个人都是国家粮食安全的守护者，政府和涉农高校、企业应强化农户粮食安全意识与责任意识；
同时要做好宣传引导工作，如适量点餐、鼓励“光盘行动”、提供免费打包等服务［39］。三是在新冠肺炎疫情肆虐的国际大背景下，我们需要增强风险意识，牢记“公私仓廪俱丰实”的局面来之不易。
加强科技支撑和作物品种审定相关工作
种业是农业的“芯片”，科研投入和创新能力与新品种的研发直接挂钩。“十四五”时期，我国农业进入新阶段高质量发展，要立足于筑牢国家种业安全底线，要强化品种试验能力建设和提高品种试验整体质量水平。严把审定、试验和标准“三道关”，提高审定标准的导向性、规范性、时效性，快解决品种同质化突出问题［18］。建立国家省两级试验审定协调机制，强化联合体和绿色通道试验监管，尤其是联合体试验监管。一是优化品种审定制度，完善区试审定评价标准，强化育种导向，兼顾经济性、优质性、适用性；
二是提高品种审定门槛，增强品种评价的规范水平，加快品种审定由“数量”转向“质量”；
三是统筹新旧品种管理，健全品种退出机制，助力加快品种更新换代。
加强耕地保护和基础设施建设
藏粮于地，保护耕地面积。政府应该充分发挥在城镇化与工业化发展中的规划作用，确保耕地保护红线不可逾越，以及在农村土地问题上的调控作用。明确耕地利用优先次序，土地要规范占用，集约使用，提高占用耕地的门槛，切实控制非农占地数量，全面落实永久基本农田特殊保护制度，长期稳定住耕地面积，防止因耕地面积下降引起粮食总产量的较大波动，尤其是保障稻谷、
小麦、玉米三大谷物的种植面积。坚决防止耕地“非粮化”倾向，为粮食安全打下坚实基础［40］。
藏粮于技，走依靠科技进步、提高单产和集约化的内涵式发展道路，努力提升耕地质量，加大农业基础设施投入。耕作制度要因地制宜，提倡用养结合、实施保护性耕作技术，以提高单位面积和土地产出能力。要加强农业基础设施建设，兴修水利、提高机械化，实施沃土工程，稳定高产耕地质量并对中低产田改良、开垦荒地、旧耕地复垦，实现耕地占补平衡［41］，降低农业面临的污染，改善耕地的质量环境；
增加粮食生产中的科技投入和改变经营方式，科学施肥、合理用药，改善土壤结构，提高土壤养分，实现粮食生产的优质、高产、生态、安全［42］。
培养知农爱农高素质人才队伍
农业生产者是保障粮食安全的第一线，保证国家粮食安全就必须“藏粮于民”；
加快培养数量充足、结构合理、素质优良的爱农人才队伍，壮大人才兴粮中坚力量［43］，从根本上改善目前我国农业劳动力在结构不合理和数量上缺乏青壮年劳动力以及务农人员素质低下的现状。
首先，改变目前农业劳动力转移以大城市和中心城市为目的地的流动模式，实施乡村振兴，推进新农村建设加快完善农村、农业基础设施建设，改善农户生产环境，增加农村就业机会并缩小与外出务工收入的差距，吸引流失劳动力返乡以稳定农业劳动力，提高粮食生产队伍的数量，减少农村耕地抛荒的数量和规模。其次，要提高在农业生产队伍中爱农高素质人才的比例。一方面，依托农业高校通过田间、学校、科研机构以及下乡培训等多种方式发展农村基础教育、职业教育，重农业人才的培养和专职农民的培育和扶持［44］，让农业生产的劳动者知农爱农，逐步接受新型粮食生产方式，提高农业生产效率。另一方面，鼓励人才下乡，尤其要鼓励具有农学背景高学历人才投入农业生产当中，补齐目前我国粮食生产高等人力资源短板，提高粮食生产队伍的质量，鼓励他们回到农村、扎根农村，用自己所学所知为我国粮食安全做出贡献。
推进农业经营新模式探索
新型农业规模经营是实现中国特色农业现代化的重要路径。党的十九大明确提出了“实现小农户与现代农业发展有机衔接”［45］。“十四五”时期，要积极推进粮食生产集约化、产业化，探索农业经营新模式———农民合作社，加快构建以新型农业经营主体为主体，小农户为基础，利益联动的立体复合型
现代粮食生产经营体系，推进土地规模化转向服务规模化，鼓励小农户通过多种合作形式发展家庭农场，支持发展粮食生产专业大户，培育粮食龙头企业，逐步形成适度规模经营为导向的多种经营方式共同发展［46，47］。
健全农业相关金融服务体系
随着传统和分散的农业生产方式的逐渐转变为集约化、大规模化的生产结构，与此同时，粮食生产成本不断抬升与农业基础竞争力薄弱，粮食安全对资金的需求发生显著变化，“十四五”时期粮食安全发展需健全农业相关金融服务体系。
一是以保障农民收入为原则，合理提高粮食价格。应加大财税扶持力度，合理确定补贴范围，完善农业生产补贴制度与粮食价格机制，保证农民收入。同时，扩大农业补贴覆盖面、提高补贴的时效性和精准性、加强补贴资金的监管力度，保护粮农利益、调动种粮积极性。二是完善市场融资结构、优化农村金融机构布局和拓宽农业融资渠道［48］，积极引导资金流入农业生产，建立协同创新、动态调整、合作共赢的补贴、保险与贷款“三位一体”机制；
发展多元化、立体式的农业保险，使农户在粮食生产加工、收购仓储、物流等各环节都能享受金融服务。综合运用粮食生产者补贴、保费贴补、贷款利息优惠等政策健全产量保险、全成本保险、收入保险、指数保险等相关农业金融服务体系［23］。
加大粮食生产政策支持力度
随着国际粮食贸易环境复杂多变及国内市场对粮食品种多元化的需求，在“十四五”期间我国应加大粮食生产政策支持力度，建立有效、灵活、规范、完善的农业支持政策体系，以确保粮食供给的数量和质量满足国内外市场需求。
首先，依照我国粮食生产需求加大对杂粮作物种植扶持力度，保护和提高小杂粮种植户的利益和积极性，均衡当前我国粮食种植结构，以满足国民对多元化粮食的需求；
其次，政府实施有效激励、问责机制，尽快出台《粮食安全保障法》并完善相关配套法律法规的制定，建全国家粮食安全保障法律法规体系。最后，构建种粮补贴与市场规律相结合的粮食安全保障政策，一是增强粮食补贴弹性，构建补贴与市场规律相结合的粮食安全保障政策，即统筹考虑品种差异、市场价格波动，实施差别化政策，使得补贴效益达到最大化，加大粮食作物的保险推广二是优化粮食生产者补贴政策，提高补贴精准性，种粮补贴应切实补助给真正从事粮食生产的农户和新型经营主体，三是优化最低收购价
政策，调整稻谷、小麦最低收购价及玉米临时收储价，合理的价格水平有助于减少粮食市场的扭曲［49］。
4.展望
“十四五”时期是迈进全面建设社会主义现代化的关键时期，也是我国深化农业供给侧改革、农业农村工作由脱贫攻坚转向乡村振兴关键期。进入“后疫情时代”，随着全球粮食贸易和国际政治经济局势不确定因素的增加，中国应立足基本国情，在世界粮食生产贸易大环境下，坚定不移的走“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的中国特色粮食安全之路，推动粮食安全治理体系和治理能力现代化，努力构建粮食对外开放新格局。